Cosa significano gli ultimi provvedimenti di Trump per gli USA e il resto del mondo

Sono passati circa dieci giorni dall'insediamento di Donald Trump alla Casa Bianca, e se c'è qualcosa che il neo-presidente ha dimostrato in questo breve lasso di tempo, è la determinazione a procedere con i toni e le promesse che ne hanno caratterizzato la campagna elettorale. Questo è evidente soprattutto negli aspetti più apertamente "estremi" del suo programma, ufficializzati con l'uso degli ordini esecutivi—che, nelle ultime ore, hanno portato a un improvviso inasprimento del politiche sull'immigrazione e a conseguenti proteste in tutto il paese.

La domanda che sorge spontanea, a questo punto, è quanto potere abbiano questi ordini, o più generalmente, quanto pericoloso possa essere Donald Trump. In altre parole, come funziona il sistema statunitense in questo senso e se davvero c'è il rischio che tutte le volontà politiche del presidente possano trovare attuazione. Per cercare di rispondere a questi interrogativi ho contattato Raffaella Baritono, professoressa di Storia e Istituzioni dell'America del Nord all'Università di Bologna.

COSA SONO GLI ORDINI ESECUTIVI

A oggi, Trump ha firmato 17 ordini esecutivi: tra questi, i più significativi riguardano l'Obamacare, il taglio di fondi alle ONG che praticano e promuovono aborti fuori dal territorio americano, l'addio al Trans-Pacific Partnership, l'ordine per l'approvazione del discusso oleodotto Keystone XL, la schedatura degli immigrati, il muro al confine con il Messico e, per ultimo, il blocco d'ingresso temporaneo negli Stati Uniti per i cittadini di sette paesi a maggioranza musulmana.

Innanzitutto, se gli ordini hanno monopolizzato la discussione politica di tutto il mondo, non è per l'uso in sé che Trump ne ha fatto, né per la frequenza con la quale sono stati emanati: gli ordini esecutivi sono uno strumento di cui tutti i presidenti hanno fatto uso ricorrente, e sono da sempre fonte di polemiche e criticità. Se oggi improvvisamente se ne parla, è per il loro contenuto e per la difficoltà nel comprenderne il significato e la portata.

"Un ordine esecutivo non è una legge, non viene automaticamente discusso in Congresso, né ha in sé il potenziale di diventare tale," mi dice la professoressa Baritono. "Si tratta di uno strumento che il presidente degli Stati Uniti ha, con il quale dà indicazioni alle agenzie federali e ai funzionari federali che controlla—e che hanno il compito di attuare le leggi esistenti. In altre parole, si tratta di disposizioni che il presidente dà su come applicare le leggi all'amministrazione che da lui dipende."

Sono quindi uno strumento che non trova paralleli nel sistema italiano, e che agisce in una sorta di zona grigia del sistema statunitense: "L'ordine esecutivo," mi spiega Baritono, "non è sancito dalla Costituzione, ma nella pratica è una conseguenza diretta del potere esecutivo del presidente degli Stati Uniti: il presidente ha il potere di eseguire le leggi, e per farlo, ha a sua disposizione le agenzie federali."

A farne uno strumento determinante ma limitato, è prima di tutto il fatto che gli ordini possono intervenire sull'applicazione di leggi che già esistono senza però crearne di nuove, e in secondo luogo per le modalità tramite cui possono essere vanificati. "Gli ordini esecutivi diventano nulli nel caso il Congresso approvi leggi che li superino, o anche quando interviene un tribunale in seguito a una causa," mi dice Baritono.

IL MURO, OBAMA CARE E il 'MUSLIM BAN' A CONFRONTO

Per capire meglio il concetto, possiamo analizzare tre ordini esecutivi emessi da Trump in questi giorni, tutti con effetti e valenza molto differenti.

Il primo caso riguarda la costruzione del muro con il Messico. Il fatto che Trump abbia firmato un ordine esecutivo a riguardo non lo rende realtà, né  sancisce in alcun modo l'inizio della sua costruzione.

Per ora la Homeland Security, ovvero l'agenzia federale che si occupa dell'immigrazione, può—non esistendo una legge a riguardo—agire per cercare fondi destinati al progetto, purché trovi il modo di giustificarli all'interno di leggi già esistenti.

"Al momento  si tratta quindi di un progetto che rimane stravagante: esiste solo nella volontà ufficializzata di Trump," mi dice Baritono riferendosi al fatto che l'unico piano di Trump è, per adesso, quello di convincere il Messico a stanziare una cifra che potrebbe andare dagli 8 ai 25 milioni di dollari per un muro di più di 3mila chilometri volto a proteggere gli Stati Uniti da "immigrati criminali e terroristi."

Diverso è il caso dell'Obamacare. Trump ha ufficializzato la volontà, più volte annunciata in campagna elettorale, di voler cancellare il piano di assistenza sanitaria firmato da Obama con un ordine esecutivo che ne riduce il peso economico. Anche in questo caso, ciò non vuol dire che il piano di assistenza sanitaria di Obama sia superato.

"Trump non ha cancellato l'Obamacare, non può farlo," commenta Baritono. "Quello che può fare è ordinare alle agenzie che devono applicare le varie norme dell'Obamacare di non fare determinate cose—quali per esempio rispondere alle mail, stanziare fondi—di fatto bloccando l'amministrazione delle leggi che la riguardano." Per sostituire l'Obamacare, continua Baritono, Trump deve necessariamente passare dal Congresso—facendo approvare una legge che la vanifichi del tutto o sostituendola con un altro piano di assistenza sanitaria.

Ma l'ordine esecutivo che fin qui è stato senza dubbio più eclatante, e i cui effetti si sono rivelati immediati, è il cosiddetto "Muslim ban", ovvero il provvedimento relativo allo screening dei profughi che vogliono entrare negli Stati Uniti, e alle modalità di accesso al paese da parte di alcune nazionalità. Con l'ordine, Trump ha ulteriormente inasprito i criteri d'ingresso per i cittadini di sette paesi a maggioranza islamica, bloccando temporaneamente (o in via indeterminata, nel caso della Siria) l'accoglienza dei richiedenti asilo proveniente da Iraq, Iran, Sudan, Siria, Yemen, Libia e Somalia e imponendo restrizioni anche a quanti muniti di regolare permesso di soggiorno.

L'effettività immediata dell'ordine, al contrario del muro ai confini col Messico, è stata tale perché esso agisce su leggi già esistenti, inasprendole e costringendo le agenzie che già si occupano della loro attuazione a rispondere al potere esecutivo. Nello specifico, queste leggi già esistenti riguardano il controllo dell'immigrazione e sono state introdotte in conseguenza dell'11 settembre. Dalla sua introduzione, l'ordine ha portato a centinaia di fermi e ha impedito a molti cittadini e richiedenti asilo provenienti dai paesi in questione di entrare (o direttamente imbarcarsi) per gli Stati Uniti.

Oltre a innescare numerose proteste in città americane e dure reazioni da tutto il mondo, l'ordine esecutivo ha attivato diversi tribunali, che hanno portato alla cancellazione immediata di alcune sue parti. Da subito diverse fonti hanno considerato l'ordine illegale, e c'è da aspettarsi che nei prossimi giorni nuove sentenze provino a minarne l'applicazione.

QUANTO POTERE HA IL PRESIDENTE DEGLI STATI UNITI?

Per quanto quindi gli ordini esecutivi possono avere effetti molto seri sulla politica americana, entrano in gioco diversi fattori che ne limitano l'attuazione e fanno sì che non possano essere usati da soli come strumento per governare. Primi tra questi, il fatto che diventano immediatamente effettivi solo quando si tratta di indirizzare le agenzie ad agire in merito a leggi già esistenti.Per governare, il presidente degli Stati Uniti deve guadagnarsi l'appoggio del Congresso.

"Il presidente degli Stati Uniti ha poteri molto ampi dati anche dal modo in cui è stata interpretata la Costituzione e in particolare l'articolo che riguarda il presidente, ma non ha un potere assoluto," mi dice Baritono. "Il suo potere è dato dalla capacità che ha di lavorare il Congresso e di convincere questo ad approvare leggi e ratificare i trattati che lui promuove: agisce in un sistema pensato per limitare e controbilanciare il suo potere, non può fare tutto."

Il sistema di check and balance di cui parla Baritono prevede che le leggi vengano approvate dal Congresso, che al momento è composto in maggioranza dai repubblicani. Eppure, nonostante questo decisivo vantaggio per Donald Trump, la situazione potrebbe essere più complicata di quanto la configurazione politica attuale non possa far pensare.

TRUMP VS I REPUBBLICANI

Il primo motivo riguarda l'ostilità che il partito Repubblicano ha mostrato nei confronti di Trump fin dalla sua candidatura alle primarie, distanziandosi ufficialmente da lui e cercando candidati che gli si contrapponessero, e il fatto che Trump ne rappresenti solo l'ala più radicale.

"Sarà da vedere quale appoggio Donald Trump riuscirà a guadagnarsi all'interno del suo partito. Certo è che su alcune questioni, soprattutto quella dell'immigrazione, troverà posizioni diverse," mi dice Baritono. "Non dimentichiamoci che ci sono persone all'interno del Partito Repubblicano che avevano anche provato a lavorare a leggi bipartisan con Obama, con posizioni molto più aperte—la linea di Trump non è la linea del partito Repubblicano."

TRUMP VS IL TEMPO

La seconda criticità riguarda la tempistica. Mancano due anni alle midterm election, le elezioni con le quali viene rinnovata tutta la Camera e un terzo del Senato, e che potrebbero quindi far perdere ai repubblicani la maggioranza al Congresso. Eppure, nei fatti, Trump ha un lasso di tempo molto più breve per far approvare le leggi che considera più critiche.

"Praticamente Trump ha solo quest'anno per poter incidere in maniera significativa, perché già dalla fine dell'anno in corso  e poi il prossimo i deputati e un terzo dei senatori saranno impegnati nella campagna elettorale per le elezioni di metà mandato, quindi a quel punto saranno molto più attenti al proprio elettorato e al proprio distretto per poter essere rieletti, e questo potrebbe riflettersi sulla loro posizione riguardo scelte impopolari," mi dice Baritono.

Se quindi da una parte in questo momento le redini del gioco sono nelle mani dei repubblicani, e il partito democratico può agire quasi esclusivamente per muovere l'opinione pubblica, il sistema dentro cui Trump deve operare potrebbe portare molte delle sue leggi a scontrarsi con la loro effettiva realizzabilità.

"Il punto è che tutti i presidenti entrano in carica, soprattutto se diversi rispetto a quello che aveva governato, dicendo che faranno qualcosa di nuovo. Inoltre la politica americana è molto complicata," commenta Baritono. "Il presidente non è l'unico attore ma deve fare i conti con tutto un sistema, un apparato amministrativo rilevante, si deve muovere dentro dei limiti, e quindi in genere lo slancio iniziale viene successivamente superato dalla realtà di una politica quotidiana fatta di conflitti, compromessi, crisi," conclude.

Del resto, dovrebbe saperlo bene Barack Obama, spesso criticato per l'uso eccessivo degli ordini esecutivi ma ostacolato da un Congresso che nei fatti ha impedito l'approvazione di leggi che ergeva a priorità—come la chiusura di Guantanamo, primo ordine esecutivo della sua Presidenza e tutt'ora non tradottosi in realtà.

Un altro esempio rilevante, mi ricorda Baritono, è quello di Roosevelt, entrato in carica all'indomani della grande crisi del '29. Se nei primi due anni, sull'onda dell'emergenza, riuscì a convincere il Congresso ad approvare le sue leggi, la situazione si fece molto più complicata negli anni successivi, e il suo campo d'azione ridotto.

Certo, non sono due esempi paragonabili alla situazione attuale: non c'era mai stato un Donald Trump prima di oggi, e finora lo stesso ha dimostrato di poter sfuggire a qualsiasi previsione e regola. Ci sarà da vedere come si comporterà il partito repubblicano—nel frattempo, l'unica notizia 'positiva' è che, nonostante il peso dei poteri nelle mani del presidente, gli Stati Uniti non sono una monarchia assoluta.

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